LA DESNATURALIZACIÓN DE LAS ACCIONES PREVIAS EN LA LEY DE RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL LA PNP - LEY 30714

 

Autor: Ronald Eddy Canaza Ramos

Sumario

El presente artículo fue desarrollado a través de una óptica de la dogmática del derecho disciplinario, ello debido al poco desarrollo y escaso interés del legislador en el Perú. Trayendo ello consigo la actual problemática existente en el accionar de los auxiliares de investigación y titulares de las Oficinas de Disciplina, amén de la frecuente inobservancia de los principios establecidos en el título preliminar de la Ley 30714 y su reglamento, así como de los pronunciamientos existentes por parte del Tribunal de Disciplina Policial, inobservancias que producen una situación de incertidumbre y estado de indefensión en agravio del investigado.

 

Palabras clave

Ley de Régimen Disciplinario de la PNP, acciones previas, Tribunal de Disciplina Policial, inobservancia, análisis.

 

Abstract

This article was developed through the optics of the dogmatics of disciplinary law, due to the little development and little interest of the legislator in Peru. Due to the current problems with the actions of the research assistants and heads of the Disciplinary Offices, and the frequent non-observance of the principles established in the preliminary title of Law 30714 and its regulations, as well as the existing pronouncements by of the Police Disciplinary Tribunal, non-observances that produce a situation of uncertainty and a state of defenselessness to the detriment of the person investigated.

 

Keywords:

PNP Disciplinary Regime Law, previous actions, Police Disciplinary Tribunal, non-compliance, analysis.

 

 

 

1. Introducción

La desnaturalización de las acciones previas en la ley de régimen disciplinario de la Policía Nacional del Perú, se entiende como el uso inadecuado y en la mayoría de veces innecesario de esta etapa por parte de los órganos de investigación que forman parte del Sistema Disciplinario Policial.

Al referirnos de uso inadecuado e innecesario, cabe señalar que esta etapa se incoa  pese a ya estar satisfecha la finalidad de la misma (identificar al o los presuntos responsables y la adecuación del eventual ilícito disciplinario), amén de poner al investigado en un estado de absoluta indefensión ya que durante esta etapa; al no contar con la calidad de “administrado”; no puede impugnar las decisiones que pudieran adoptarse y posteriormente causarle un perjuicio, ni tampoco refutar los medios de prueba recopilados u obtenidos, ya que posteriormente éstos formarán parte del expediente cuando se inicie el procedimiento administrativo disciplinario formal.

Siendo la inexistencia de recursos y/o garantías que limiten un eventual ejercicio abusivo de esta etapa por parte del órgano de investigación, la piedra angular de la desnaturalización materia de análisis.

 

2. Justificación

“La disciplina constituye uno de los bienes jurídicos más importantes, siendo este el pilar fundamental para el adecuado desenvolvimiento y accionar de las instituciones militares y castrenses”. No obstante, en la actualidad es frecuente apreciar menoscabo e inobservancia de dicho bien jurídico por parte los integrantes que prestan servicios en este tipo de instituciones.

En este artículo se pretende demostrar las falencias existentes en la etapa de acciones previas, mismas que se hallan contempladas en el dispositivo legal que regula el régimen disciplinario en la Policía Nacional del Perú – Ley 30714. Mencionadas falencias constituyen (en opinión personal) una de las causas principales que contribuyen a la pérdida de ascendencia y observancia de los alcances de la disciplina como bien jurídico protegido. Ya que en la práctica se aprecian casos cuya relevancia no amerita el inicio de la etapa de acciones previas, no obstante, de manera arbitraria se impulsa. Así como los casos cuya trascendencia y evidentes indicios sí ameritan el inicio de la misma, sin embargo, de manera extraña dichos casos son archivados.

3. Planteamiento del problema

¿Es imprescindible la realización de las acciones previas en el procedimiento administrativo disciplinario de la PNP?

¿En qué radica la desnaturalización de las acciones previas en la Ley de Régimen Disciplinario de la PNP?

¿Existen recursos administrativos permiten limitar o contrarrestar abusos y arbitrariedades de los órganos de investigación durante las acciones previas?

 

4. La procedencia justificada del inicio de las acciones previas

Las acciones previas, bajo estricta observancia tanto del marco legal vigente como de las diferentes precisiones realizadas a través de acuerdos de sala plena e informes del Tribunal de Disciplina Policial, su eventual inicio se encuentra limitado a la finalidad que tiene esta etapa. Siendo viable cuando no se tenga identificado al o los presuntos infractores o bien al estar identificados requerir de la búsqueda de elementos necesarios que generen la suficiente convicción al investigador para requerir el inicio del procedimiento administrativo disciplinario (PAD). Es posible que tales circunstancias lleguen a presentarse a través de la interposición de una denuncia anónima. No obstante, en la mayoría de casos que tienen a cargo las Oficinas de Disciplina, los presuntos infractores ya se encuentran identificados, así como también ya se cuentan con los elementos necesarios para determinar un eventual archivamiento o inicio del PAD.

Es común ver que pese haberse satisfecho la finalidad de esta etapa, de todas maneras, se opta por iniciar las acciones previas, ignorando deliberadamente la finalidad a la cual se halla orientada dicha etapa.

 

5. Las acciones previas en la Ley de Régimen Disciplinario de la PNP Ley 30714

Las acciones previas, tal como su nombre lo indica, son diligencias o actos urgentes orientados a determinar el inicio del procedimiento administrativo disciplinario por la presunta comisión de infracciones graves y muy graves.

 

 

 

Esto puede plantearse desde dos perspectivas:

La primera como una etapa, donde los órganos de investigación; tal es el caso de las Oficinas de Disciplina (excepcionalmente la oficina de asuntos internos del MININTER); realizan actuaciones indagatorias para hallar y recopilar “indicios” necesarios para determinar si se da inicio o no al procedimiento administrativo disciplinario. Teniendo como plazo máximo 30 días hábiles para su culminación.

Cabe recalcar que, si se hizo mención que con las acciones previas se busca obtener “indicios”, se debe a que las acciones previas no forman parte del procedimiento administrativo disciplinario, siendo que su ejecución es de estricto carácter facultativo.

En esta línea de ideas Santivañez Antúnez^[1], sostiene que las acciones previas constituyen “una labor facultativa de comprobación desplegada por la propia administración pública, en circunstancias del caso concreto, para determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta o infracción”.

 

En cuanto a la segunda perspectiva planteada, entiéndase a las acciones previas como el conjunto de diligencias realizadas por los auxiliares de investigación que laboran o prestan servicios en las Oficinas de Disciplina de la PNP, así como también pueden realizarlas los encargados de la oficina de asuntos internos del Ministerio del Interior, cuando se investiga a personal policial con el grado de coronel en adelante.

En el presente punto es menester señalar que uno de los factores que contribuye con la desnaturalización de las acciones previas es que: al no formar parte del procedimiento administrativo disciplinario, en esta etapa el indagado no se encuentra en condiciones de refutar los cargos imputados, mucho menos velar por la idoneidad (pertinencia, conducencia y utilidad) de los actos de investigación que ulteriormente serán empleados como material probatorio. Asimismo, al no formar parte del PAD, el indagado (mal llamado investigado) no cuenta con los recursos administrativos necesarios (ya que éstos no se encuentran contemplados expresamente por la normativa de la materia) para evitar posibles actos arbitrarios en su contra, tales como: la inobservancia de plazos y la falta de pronunciamiento por parte de los órganos disciplinarios. Lo que finalmente deviene en una pérdida de tiempo, recursos y la producción de una incertidumbre. Otro aspecto a tener en cuenta es que, al no formar parte del PAD por falta grave o muy grave, nada impide al auxiliar de investigación extralimitarse en sus investigaciones.

 

6. Inobservancia de la finalidad de las acciones previas por parte de los auxiliares de investigación

Como bien se mencionaba, las acciones previas constituyen una etapa a través de la cual, el auxiliar de investigación busca tener plena convicción si determinado hecho proveniente de una denuncia o acontecimiento mediático donde se vea comprometido personal policial, tiene mérito suficiente para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario. Considerando que las acciones previas como etapa tienen como finalidad la identificación de los presuntos infractores, así como determinar si la conducta o hecho en concreto constituye una infracción. Es frecuente apreciar la actuación de los auxiliares de investigación respecto a la orientación de las diligencias que realizan. Por ejemplo: Al interponerse una denuncia por el hecho A, y al no existir limitación o regulación alguna por la Ley, nada impide al auxiliar de investigación orientar sus diligencias a hechos distintos (hecho B, hecho C, hecho D, etc.) a los denunciados, siendo claro el abuso manifestado a través de la extralimitación por parte de dichos operadores. 

Por más extraño que parezca esto es algo muy frecuente, al respecto vale preguntarse ¿Si durante las acciones previas han de realizarse una serie de diligencias orientadas a hechos distintos a los denunciados, qué sentido tiene la realización del procedimiento administrativo disciplinario? ¿Qué garantías o límites plantea la Ley de Régimen Disciplinario de la PNP? Para el presente caso la respuesta es desalentadora, ya que al investigarse hechos distintos a los que son materia de denuncia, el investigado es puesto en una situación de indefensión absoluta, debido a que en la resolución de avocamiento de acciones previas solo se consignan los hechos que motivaron la denuncia, y al investigarse hechos distintos, el investigado no está en condiciones de ofrecer medios idóneos para ejercer su derecho a la defensa.

Ahora bien, al ofrecerse medios probatorios que desvinculen al investigado con los hechos denunciados a través de la presentación del descargo escrito, en la práctica se aprecia que las Oficinas de Disciplina de manera arbitraria inician con el procedimiento administrativo disciplinario, ya no por los hechos primigenios, sino por hechos distintos a los inicialmente señalados en la resolución correspondiente, esto amparado en lo contemplado en el acuerdo 3 del tema 3 de la Resolución de Presidencia N° 002-2022-P-TDP/IN del Tribunal de Disciplina Policial^[2], cuyo texto literal es el siguiente: “Establecer que las acciones previas no forman parte del procedimiento administrativo disciplinario, es decir, son autónomas e independientes del mismo y cualquier deficiencia que presenten no afecta el inicio del procedimiento”.

 

7. Diferencias sustanciales de las acciones previas entre la Ley 27444 y la Ley 30714

A diferencia de lo previsto en la Ley de Régimen Disciplinario de la PNP, en el artículo 255 de la Ley de Procedimiento Administrativo General prevé que las actuaciones previas se hallan contempladas como una garantía, ya que buscan que el procedimiento administrativo sancionador se dé inicio de manera justificada, debido a que es necesario determinar de manera preliminar si las circunstancias fácticas realmente ameritan el inicio de un procedimiento administrativo, no constituyendo una etapa. No obstante, tal caso no ocurre con la ley de régimen disciplinario de la PNP, ya que en la práctica y según lo previsto en dicha ley, se aprecia que las acciones previas se hallan constituidas como una etapa, donde se realizan actos de investigación. Independientemente si su avocamiento está justificado o no.

 

Tal afirmación se puede corroborar si verificamos lo prescrito en el artículo 83 del reglamento de la Ley 30714^[3], ya que la presentación de determinada denuncia obliga a los órganos de investigación realizar las acciones previas necesarias (lo que implica la emisión de la resolución de avocamiento y ulterior notificación del investigado).

 

Al respecto, el autor del presente artículo discrepa con lo previsto en el INFORME N°03-2022-SP-TDP., del Tribunal de Disciplina Policial, mismo que en el numeral 1.6 de los antecedentes expresamente señala que:

 

            Las Salas de Tribunal de Disciplina Policial han advertido que en alguno procedimientos administrativo disciplinarios se omite la realización de las acciones previas, circunstancia que, según los investigados, afectaría el principio del debido procedimiento -pues las mismas siempre deben realizarse- y su derecho a la defensa -toda vez que su realización les permite presentar descargos-, por lo que resulta necesario desarrollar precisiones sobre la necesidad de la realización de las acciones previas, a efectos de contribuir a la adecuada interpretación de su alcance normativo.

 

Afirmación que a todas luces es absurda e incoherente, debido a que: Al ser independientes y autónomas del procedimiento administrativo disciplinario, y de existir deficiencias (mejor dicho: abusos y arbitrariedades), estas no afectan el inicio del procedimiento administrativo formal (ya sea por la presunta comisión de una infracción grave o muy grave).

En el hipotético caso que el órgano de investigación emita la resolución de no ha lugar al inicio del procedimiento administrativo disciplinario, este al no tener calidad de cosa decidida y al ser inimpugnable, es posible que el investigado siga siendo pasible de posteriores avocamientos e inicio de acciones previas por los mismos hechos, con la única diferencia de emplearse una calificación distinta. Inclusive el posible inicio del procedimiento administrativo disciplinario formal, ya que las deficiencias existentes en la etapa de acciones previas no afectan en absoluto el inicio del procedimiento administrativo disciplinario.

En base de lo antes mencionado, es menester precisar que: el efectivo policial promedio, no cuenta con la capacitación necesaria en temas de derecho o redacción jurídica. Razón por la cual, incluso para la presentación de sus descargos, en el mayor de los casos, requiere la asistencia de un letrado especialista (abogado), generando con ello un perjuicio económico innecesario.

Otro aspecto a tener en cuenta es la afectación al normal desarrollo del servicio policial que generan los auxiliares de investigación a través de los titulares de los órganos de investigación, valga la redundancia, ya que para la notificación del acto administrativo de avocamiento de acciones previas, en vista que el titular del órgano dispone la comparecencia del investigado, argumentando que tales actuaciones tienen carácter confidencial.

 

8. La queja por defecto de tramitación como único e ineficaz recurso para contrarrestar actuaciones arbitrarias

Antes de desarrollar el presente punto, es necesario recalcar que el Estado a través del ius puniendi, se halla en la potestad de investigar, castigar o sancionar conductas activas o pasivas que lesionen bienes jurídicos protegidos o que en su defecto incumplan un deber funcional en calidad de funcionarios o servidores públicos.

Razón por la cual es menester establecer límites y garantías que limiten dicha potestad que tiene el Estado. Mismos que han de contemplarse en el ordenamiento jurídico o marco legal vigente. Para ejemplificar mejor eso es necesario apreciar que:

El derecho penal peruano, al tener un considerable nivel de desarrollo legal y doctrinario, amén de contar con la atención de un gran número de estudiosos y conocedores, quienes de manera ininterrumpida vienen impulsado y contribuyendo con el desarrollo, avance y perfeccionamiento a través de aportes doctrinarios, análisis y creación de doctrina jurisprudencial. Razón por la cual al día de la fecha existen principios y garantías bien establecidos que limitan el ejercicio del ius puniendi, de tal manera que es poco probable que los operadores de justicia, en las diferentes etapas del proceso penal incurran en abusos y arbitrariedades. Tales principios son de estricta observancia y aplicación, tal es el caso de: el principio de ultima ratio, el principio de proporcionalidad, etc. Asimismo, el investigado (imputado) tiene a disposición garantías y recursos a lo que puede recurrir en caso de inobservancia del plazo prescrito por ley (control de plazos) o vulneración al derecho de información (tutela de derechos).

 

A diferencia del derecho penal y procesal penal, el ordenamiento jurídico peruano propiamente no contempla la existencia de una adjetiva y sustantiva en materia disciplinaria policial, ello al no haber estudiosos que contribuyan con el desarrollo, amén de la poca importancia que tiene el legislador para la implementación de mecanismos que permitan el establecimiento sólido de una base para su posterior desarrollo doctrinario y jurisprudencial. Lo antes mencionado es pasible de ser corroborado si revisamos el contenido del artículo VII del título preliminar del reglamento de la Ley 30714 - Ley Ley que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú^[4], el cual establece que: “Todas las disposiciones contenidas en el presente Reglamento deben ser interpretadas en el ámbito del derecho administrativo disciplinario. Asimismo, son aplicables las normas del procedimiento administrativo general.”. Evidenciándose con ello lo vertido líneas arriba.

 

Lo desarrollado en el párrafo precedente constituye una circunstancia que contribuye al nulo o escaso establecimiento de límites al ius puniendi del Estado, en el presente caso representado a través de los órganos de investigación del Sistema Disciplinario Policial, que si bien por su estructura orgánica, funciones y atribuciones no son los encargados de establecer responsabilidad administrativa disciplinaria, ya que el órgano competente para dicha labor es el órgano de decisión. No obstante, están facultados para dar inicio al procedimiento administrativo disciplinario por falta grave o muy grave, sin perjuicio de dar inicio a la etapa de acciones previas si lo estiman conveniente.

El problema radica en que; teniendo en cuenta que las acciones previas no forman parte del procedimiento administrativo disciplinario, amén de ser inimpugnable la resolución de avocamiento. De existir deficiencias o emitirse la resolución de no ha lugar al procedimiento administrativo disciplinario, nada impide al órgano disciplinario el inicio de posteriores avocamientos por los mismos hechos, salvo por una calificación distinta.

Al respecto, tanto la ley como el reglamento no contemplan garantías o principios orientados a prevenir o limitar posibles abusos y arbitrariedades por parte de los órganos de investigación en este tipo de situaciones. Sin embargo, al analizar más a fondo la ley y el reglamento podemos encontrar a la queja por defecto de tramitación previsto en el artículo 61 del reglamento^[5].

Es menester precisar que la queja por defecto de tramitación cuenta con las siguientes particularidades: en primer término puede ser formulada por los investigados, mas por el contrario dicho artículo no prevé ni exige que se cuente con la calidad de administrado. En segundo término, su trámite se encuentra a cargo del superior jerárquico que tramita el procedimiento, y de declararse fundada la queja, este se encuentra en la obligación de dictar medidas correctivas sin perjuicio de disponer la realización de las actuaciones necesarias para sancionar al responsable. Y en tercer término como su nombre lo indica procede ante la existencia de defectos de tramitación, incumplimiento de deber funcional, omisión de trámites, paralización o infracción de los plazos legalmente establecidos, sea cual sea la instancia (investigación o decisión). A priori esto podría parecer un recurso o garantía que limite y contrarreste eventuales abusos y arbitrariedades, especialmente durante las acciones previas.

 

Lo cierto es que debido a su poca claridad y cuyo contenido al ser excesivamente genérico al no precisar si se debe tener en cuenta la estructura orgánica para determinar qué órgano es el superior jerárquico o si es indispensable contar con la calidad de administrado, la presentación de dicha queja en la práctica resulta siendo ineficaz. Ya que es muy frecuente que los auxiliares de investigación designados a través de la resolución de avocamiento de acciones previas, de manera dolosa e injustificada excedan el plazo previsto en el artículo 51 del reglamento, pese a haberse presentado el descargo respectivo con documentación idónea que permite de manera objetiva deslindar los cargos imputados. El investigado en este tipo de acontecimientos se ve en una situación de extrema incertidumbre al no tener certeza de si la decisión que tomará el órgano disciplinario decidirá a su favor o en su contra.

Ahora bien, llevando a la práctica se presentan dos escenarios. Si teniendo en consideración la estructura orgánica (investigación y desición), tal es el caso de la Oficina de Disciplina e Inspectoría Descentralizada respectivamente. Al interponerse la queja por defecto de tramitación ante la Inspectoría Descentralizada, por inobservancia de plazos prescrito legalmente por parte de la Oficina de Disciplina, ésta desestima la queja, argumentando que no es competente para resolver tal recurso ya que no constituye superior jerárquico de la Oficina de Disciplina. En el segundo escenario teniendo en cuenta nuevamente la estructura orgánica (primera y segunda instancia), tal es el caso de la Inspectoría Descentralizada y la Inspectoría Macro Regional, al presentar la queja ante este último, desestima la queja, argumentando nuevamente no ser competente ya que el investigado durante las acciones previas no cuenta con calidad de administrado.  Pese a que, tanto la Inspectoría Descentralizada y la Inspectoría Macro Regional, según el artículo 36 de la Ley, tienen como finalidad investigar o imponer sanciones.

 

 

 

 

 

Conclusiones

El inicio de las acciones previas es prescindible, ya que su motivación dependerá de cada caso en concreto, ya que en algunos casos es justificado su inicio a mérito de una denuncia, debido a que en este tipo de circunstancias se cuentan con indicios suficientes que generen suficiente convicción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, no obstante, no se tiene identificado a los presuntos responsables. Otro escenario posible es cuando la propia administración pública de oficio o a mérito de una denuncia evidencia eventuales irregularidades cometidas por parte de determinados efectivos policiales, sin embargo, no se tiene la certeza suficiente para el inicio del procedimiento disciplinario correspondiente en vista que se requieren indicios necesarios para el inicio del mismo. De existir dichas circunstancias el avocamiento de acciones previas está debidamente justificado.

 

Como se ha venido sosteniendo, la desnaturalización radica tanto en el actuar arbitrario de los órganos de investigación, el cual se ve manifestado a través de la investigación y búsqueda de indicios en hechos distintos a los denunciados. Otro aspecto que contribuye a la desnaturalización es la poca claridad en la redacción tanto de la Ley como el reglamento de dicha ley, aspecto que propicia un estado de impunidad ante eventuales arbitrariedades cometidas por los auxiliares y titulares de los órganos de investigación del Sistema Disciplinario Policial.

 

En cuanto a posibles garantías o recursos que la Ley y el reglamento ofrecen al investigado, cabe mencionar que conforme se vino sosteniendo, existe la queja por defecto de tramitación, sin embargo, al tener poca claridad y precisión en su redacción no es posible acceder o recurrir a la misma. Debido a que tanto la Ley y el reglamento no establecen el mecanismo procedimental, ni qué órgano del Sistema Disciplinario Policial deberá dirigirse dicha queja. Cabe recalcar que tanto Inspectoría Descentralizada como Inspectoría Macro Regional, declaran infundada o desestiman dicho recurso ya que ambas se declaran incompetentes por motivos no previstos en la normativa de la materia.

Referencias

Congreso de la República. (2017, 30 de diciembre). Ley que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú. Diario Oficial el Peruano.

 

Ministerio del Interior. (2020, 14 de marzo). Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 30714, Ley que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú. Diario Oficial el Peruano.

 

Santivañez Antúnez, J. J. (2021). Dogmática del derecho disciplinario policial. A&C Ediciones Jurídicas SAC.

 

Tribunal de Disciplina Policial. (2022). INFORME N°03-2022-SP-TDP.

 

Tribunal de Disciplina Policial. (2022, 19 de abril). Resolución de Presidencia N°002-2022-P-TDP/IN. Diario Oficial el Peruano.

 

 

 

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^[1] Santivañez Antúnez, Juan. Dogmática del derecho disciplinario policial. Lima: A&C Ediciones Jurídicas SAC, 2021.

^[2] Tribunal de Disciplina Policial, Resolución de Presidencia N°002-2022-P-TDP/IN.

^[3] Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 30714, Ley que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú.

^[4] Ley que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, Ley 30714 (2017).

^[5] Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 30714, Ley que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú.